De Raad van State over de bepaling van ex artikel 2.4 Wet BRP (art. 26 Wet GBA)
Is het tijdstip van inschrijving in de basisadministratie de datum van de aangifte?
De Raad van State over de bepaling van ex artikel 2.4 Wet BRP (art. 26 Wet GBA).
Inleiding
Op 21 mei 2014 heeft de Raad van State (RvS) een opmerkelijke uitspraak gedaan inzake de datum waarop de ingang geldigheid van een aangifte van inschrijving/verhuizing moet worden gesteld (RvS nr. 201307673/1/A3). De kern van de uitspraak betrof met name de uitleg van de bepalingen van artikel 26 Wet GBA en heeft daarmee directe gevolgen voor de uitvoering van de regel van artikel 2.4 Wet BRP. De uitspraak brengt een ingrijpende, gewijzigde visie op de gevestigde praktijk van burgerzaken met zich mee.
Casus
De casus heeft betrekking op een vreemdeling die een aanvraag om verlenging van een verblijfsvergunning had ingediend. Deze aanvraag ook wel ‘aangifte’ genoemd, was op 6 september 2011 afgewezen. De voorzieningenrechter had voorts een verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen. Belanghebbende mocht het land niet worden uitgezet tot dat op een door betrokkene ingediend bezwaar hierover was beslist. Het bezwaar werd op 22 juni 2012 ongegrond verklaard. Belanghebbende ging daarvan in beroep bij de bestuursrechter.
De belanghebbende wilde zich in de GBA inschrijven, maar de aanvraag werd door het college bij besluit van 31 mei 2012 afgewezen. Het college stelde zich op het standpunt dat op het tijdstip van de aanvraag, de betrokkene geen rechtmatig verblijf in Nederland genoot en daarom niet kon worden ingeschreven. Ook het bezwaar op dit besluit werd bij besluit van 7 november 2012 door het college afgewezen. Daarvan was belanghebbende in beroep gegaan bij de bestuursrechter.
De bestuursrechter concludeerde dat op het tijdstip van het nemen van het besluit op bezwaar, dus op 7 november 2012, het college geheel opnieuw had moeten bekijken of op dat moment er wel sprake was rechtmatig verblijf. De vaste jurisprudentie schrijft – zo stelt de RvS – immers voor (bijvoorbeeld de uitspraak van 27 maart 2013 in zaak nr. 201206980/1/R4): “dat ingevolge artikel 7:11 Awb op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Als uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat het besluit op bezwaar wordt genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar en de ten dien tijde geldende rechts- en beleidsregels”. Voor de Wet GBA, (lees voor de Wet BRP) ziet de Afdeling geen aanknoping voor een uitzondering op deze regel. Daarbij overwoog de Afdeling verder: ”dat de datum van aangifte ingevolge artikelen 26 en 46, vierde lid Wet GBA (lees artikel 2. 4 en 2.19, vierde lid Wet BRP) bepalend is voor de datum van de aanvang van het verblijf in Nederland en van vestiging van het adres in de gemeente, niet maakt dat bij de beoordeling van het bezwaar dient te worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden die golden ten tijde van de datum van aangifte ”.
Conclusie
De RvS neemt als beoordelend uitgangspunt dus niet het primaire besluit van het college, maar het besluit op bezwaar. De RvS doorbreekt met de uitspraak het aloude in de burgerzakenpraktijk gebezigde uitgangspunt dat de (eerste) aanvraagdatum als aangiftedatum wordt gezien, ook al volgt er een uitspraak op bezwaar of eventueel beroep. De uitspraak houdt immers in dat voor dit tijdstip de datum van het besluit op bezwaar dat is genomen na volledige heroverweging , dient te gelden. De uitspraak van de RvS kan mijns inziens niet zo worden uitgelegd dat een belanghebbende die op tijdstip van de primaire aanvraag nog geen rechtmatig verblijf genoot maar op het tijdstip van het (positieve) besluit op bezwaar wel, als tijdstip van aanvraag, vrijelijk kan opteren voor een van beide data. In het licht van de uitspraak van de Raad van State blijft de vraag dan bestaan, welke datum geldt ten aanzien van de inschrijving in de BRP in een vergelijkbare situatie. Over dit tijdstip is in de Commissie voor Persoonsregistratie uitvoerig gesproken. Tevens heb ik overleg gehad met de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens. In vergelijkbare situaties zal uitvoering kunnen worden gegeven zoals hieronder is uiteengezet.
De eerste vraag die zich voordoet, betreft de aanvraag in de context van dit artikel. Een aanvraag is volgens artikel 1:3 Awb, derde lid, een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Een besluit is volgens het eerste lid van voornoemd artikel een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Welk uitgangspunt moet worden betracht indien een aanvraag wordt gedaan met het verzoek om te besluiten tot inschrijving van verblijf en adres in de BRP maar betrokkene nog geen verblijfsrecht heeft? Moet men hier dan weigeren op grond van artikel 2.60 Wet BRP of is hier sprake van een aanvraag die niet in behandeling kan worden genomen? Ten aanzien van het niet in behandeling nemen, wordt in de onderhavige zaak uitgegaan van het feit dat belanghebbende iets vraagt dat niet gegeven kán worden omdat het er eenvoudig niet is. Betrokkene heeft immers geen verblijfsrecht op het moment van de aanvraag. Een vergelijkbaar voorbeeld schetst de vraag aan de gemeente om gevolg te geven aan een verzoek tot de afgifte van een rijbewijs waarvoor echter geen rijexamen is afgelegd. Artikel 4.5, eerste lid van de Awb stelt dat het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet in behandeling te nemen indien ingevolge de bepaling van het eerste lid onder a: de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag. In het voorbeeld, de eis van het met goed gevolg afleggen van een rijexamen en in de onderhavige casus: het niet bezitten van een verblijfsrecht.
Daarmee wordt nog niet toegekomen aan de inhoudelijke vraag of hier de bepalingen van artikel 2.19, jo. 2.60, Wet BRP aan de orde zijn. Het voorgaande betekent dus dat een aanvraag niet altijd hoeft te leiden tot een besluit tot ‘weigering om aan dat verzoek rechtsgevolg te geven’, maar ook kan leiden tot een besluit tot ‘niet in behandeling nemen van een aanvraag’, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van die aanvraag’. Beide besluiten staan uiteraard open voor bezwaar en beroep.
Handelen in de praktijk
Wanneer een vreemdeling zich in de BRP wil laten inschrijven en derhalve ‘aangifte’ doet van verblijf en adres, moet hij in Nederland rechtmatig verblijven. Wanneer het college van B&W van mening is dat betrokkene wegens het feit dat hij niet rechtmatig verblijft, dan dient betrokkene op zijn aanvraag een schriftelijk beschikking (besluit) te krijgen waaruit blijkt dat de aangifte “niet in behandeling wordt genomen”. Als motivering van dit besluit wordt vermeld dat betrokkene niet voldoet aan de voorwaarde tot opneming zoals gesteld door de Wet BRP en de wet opneming derhalve niet toestaat.
Een dergelijke beschikking is geen besluit in de zin van artikel 2.60, onder a, Wet BRP, omdat in een dergelijke situatie geen sprake is van een aangifte zoals bedoeld in die wet. De beschikking is echter wél het wettelijk verplichte ‘antwoord’ op een aanvraag tot het nemen van een beschikking conform artikel 4.1 Awb. Daarmee staat voor betrokkene ingevolge de Awb, een bezwaar- (en beroeps)procedure open tegen de beschikking om de ‘aangifte’ niet in behandeling te nemen. Indien tijdens de bewaar- of beroepsprocedure mocht komen vast te staan dat betrokkene op enig moment wél rechtmatig verblijft, dan kan het college alsnog ambtshalve tot opneming van verblijf en adres overgaan. Als datum van opneming geldt dan, conform artikel 2.19, vierde lid, wet BRP, de dag waarop dit voornemen tot ambtshalve inschrijving aan betrokkene schriftelijk mededeling is gedaan. De betrokkene wordt door het voornemen dus ‘betrokken’ bij de beslissing. Wél zal het zo zijn dat betrokkene in voorkomende gevallen eerst enige tijd nadat deze rechtmatig verblijf heeft gekregen, zal worden ingeschreven in de BRP. Het kan ook voorkomen dat de vreemdeling vanaf het moment dat hij rechtmatig verblijf heeft verkregen, alsnog zelf daarvan een geldige aangifte doet. Is daarvan sprake, dan geldt als tijdstip van inschrijving de datum waarop de aangifte tot opneming van verblijf en adres is ontvangen (idem, 2.19, vierde lid Wet BRP). In voorkomende gevallen wordt in de praktijk en los van de dogmatiek, ook wel voor een praktische oplossing gekozen door de datum van inschrijving gelijk te stellen aan de datum waarop het rechtmatig verblijf is begonnen. Deze oplossing is m.i. juridisch verdedigbaar.
Indien tijdens de bezwaarprocedure komt vast te staan dat de betrokken persoon vanaf het begin eigenlijk al rechtmatig in NL verblijft, is er natuurlijk wél vanaf het begin sprake geweest van een aangifte als bedoeld in de Wet BRP. In dat geval dient de inschrijving in de BRP op grond van die aanvraag plaats te vinden en niet op grond van een latere ambtshalve inschrijving. Als datum van inschrijving wordt dan de datum ontvangst van de aanvraag aangehouden.
mr. J.M. Otten,
Namens de Commissie voor Persoonsregistratie
(met dank aan mr. A. Koenhein, Ministerie BZK.)